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美国对伊朗能源领域制裁政策的解读与分析

时间: 2018-12-12 15:04 作者:admin 来源:未知 点击:
多年来,美国对伊朗能源领域的制裁政策已经形成了一套复杂体系。现行制裁政策所设定的制裁范围非常宽泛,几乎涉及伊朗能源领域的所有商业往来。这套体系兼有原则性和灵活性,美国政府会随着政治需要对制裁规则做出相应的调整。


应对美国制裁风险,一方面,中国政府应出面,同美国和其他国家一起寻找到长期的政治和法律解决方案;另一方面,中国企业要做好涉伊业务的商业安排,尽量避免制裁给企业带来巨大风险冲击。


1 美国对伊朗能源领域制裁政策解读

 

 

1.1 “初级制裁”和“次级制裁”


美国对伊朗的制裁主要分为“初级制裁”和“次级制裁”。美国对伊制裁始于“初级制裁”且未曾间断,在加入《伊朗核协议》后绝大多数“次级制裁”曾被取消,但目前“次级制裁”已再次启动并得到了强化。“初级制裁”和“次级制裁”区别的关键在于相关行为是否同美国存在连接点(Nexus)。


“初级制裁”针对的主体是违反初级制裁规则的美国人、导致美国人违反初级制裁规则的外国人和向伊朗出口或再出口受美国出口管制管辖的商品、软件和技术的外国人。这里美国人的概念包括自然人和法人,包括美国公民、美国的永久居民和在美国境内的外国人。“初级制裁”原则上禁止上述主体直接或间接同伊朗或受制裁者名单上的个体进行未经许可的交易或为其提供协助或支持,并规定其有义务扣押伊朗或受制裁者名单上个体的相关资产。“初级制裁”的连接点非常广泛,违反“初级制裁”会导致相关主体承担美国法下的民事或刑事责任,包括罚款、有期徒刑和其他惩罚措施。在此过程中,美国司法部起到了至关重要的作用。2017年的中兴通讯案件中,中兴被制裁的原因是其向伊朗出口了包含美国技术的产品,被处以12亿美元刑事罚款。


“次级制裁”针对的主体是违反次级制裁规则的非美国人,即便这些人同美国没有任何连接点。从《伊朗制裁法案》首次规定“次级制裁”开始,经过多次立法修订和总统行政命令,“次级制裁”从最初的只针对非美国人进行的支持伊朗武器扩散的活动或涉及伊朗石油资源开发的某些投资活动,到目前发展到禁止此类主体同伊朗受制裁主体进行(或协助其进行)重大交易、或从事被美国制裁政策所禁止的行为,包括对伊朗能源等行业进行投资或提供技术支持的行为。违反“次级制裁”并不会使相关主体承担美国法下的民事或刑事责任,但

可能会受到美国政府的惩罚性制裁措施。这些措施总共12项,包括:拒绝向其发放进出口信贷、拒绝向其出口可用于军事的技术、拒绝向其发放一年内超出1000万美元的贷款、不得承接美国政府债券业务、不得成为美国政府的供应商、不得进行外汇交易、不得同美国金融机构开展信贷和付款业务、不得持有美国财产、不得向美国出口、美国人不得向其投资、将其股东或高管从美国驱逐或对其个人也采取上述制裁措施。美国国务卿和财政部被要求对违反制裁规则的主体施加其中最少5项措施。


美国在“初级制裁”中实施的是域外管辖权中的“长臂管辖”原则,管辖权的核心在于对该种行为同美国之间是否存在连接点的判断。“次级制裁”授权美国政府对于那些同美国没有任何连接点的行为进行制裁,这已经远超国际法所讨论的域外管辖权范畴,是“极具争议,且被普遍认为具有非法的‘域外管辖’目的与效果”。在此问题上,美国采取的是“非友即敌”做法,即一个国家如果同伊朗往来,就不要同美国往来。鉴于美国目前在世界经济和金融领域处于主导地位,掌握着强大的国际社会资源,尤其是美元在国际上处于绝对性的主导地位,因此这种将被制裁国和违反制裁政策的主体排除在美国主导的世界经贸体系之外的做法,是对现有国际法中国家主权和管辖权规则的挑战,并且在一定程度上构成了对别国主权的干涉,遭到了很多国家诸如印度、土耳其、俄罗斯和欧盟等的强烈反对。


1.2 美国政府在制裁问题上的自由裁量权


美国对伊朗的制裁本质上是美国利用自身经济和政治上的优势,对另外一个国家采取的单边制裁行为。在对外制裁问题上,美国政府既是政策的制定者,又是政策的执行者,因此在是否制裁以及如何制裁问题上,美国政府相关部门具有极大的自由裁量权。制裁政策的具体实施,根据不同对象、不同政治环境具有较大随机性。


    美国政府各部门有权选择是否对相关主体予以制裁以及如何制裁。

    美国政府具有制裁规则制定者和执行者的双重身份。

    美国对伊朗的制裁规则较一般法律文件具有更强的灵活性。

    美国政府在执行制裁政策时会采取个案审查原则,综合考虑个案特殊情况,再做出是否予以制裁的决定。


1.3 美国制裁政策所禁止的交易和行为


虽然美国对伊朗的制裁针对大宗商品、矿产、航空、技术等领域,但一直以来都是以能源领域的制裁为核心。具体而言,主要针对如下行为:从伊朗购买或取得石油资源的行为;对伊朗石油资源的开发行为;在伊朗从事生产或向伊朗出口石油化工产品的行为;同伊朗成立合资公司开发伊朗之外油气资源的行为;对特殊人员提供支持的行为;为伊朗运输原油和石化产品的行为;在伊朗能源领域从业的行为;密谋或规避美国对伊制裁政策的行为;可能会使母公司牵连受到制裁的行为.


1.4 制裁的例外情况


美国政府曾多次强调不给任何国家和任何公司制裁豁免,并要求所有国家在“过渡期”后同伊朗的原油交易清零,但遭到很多同伊朗有大宗原油贸易国家的强烈反对。2018年11月5日,特朗普政府宣布给予中国、印度、意大利、希腊、日本、韩国、土耳其和中国台湾地区“重大削减例外”的豁免,理由是这些国家和地区已大幅减少对伊朗石油的购买。美国制裁政策规定了特殊情况下的例外情况,包括个体层面的“继续收款例外”、国家层面的“重大削减例外”、人道主义例外等。


综上所述,美国对伊朗能源领域的制裁政策已经形成一套复杂体系,现行制裁政策所设定的制裁范围非常宽泛,同伊朗能源领域的所有商业往来几乎都被包括在制裁政策中。受国际政治影响,美国会随着政治需要对制裁规则做出调整。在制裁实际操作上,美国政府有非常大的自由裁量权。美国制裁政策也存在一些例外规定,而且一定情况下也要受到国际法的制约。


2 美国制裁对中资企业在伊能源业务的影响及对策

 

 

从美国宣布退出《伊朗核协议》之日起,中国政府多次明确表示会继续坚持《伊朗核协议》的规定。中国政府坚决支持伊朗在国际法的框架下维护自己的合法权益,同中国开展正常的双边经贸、交流与合作,中国企业也将按照中国政府的这一指导原则,推动双边经贸发展。在该问题上,同为缔约方的欧盟和俄罗斯与中国保持了一致的立场,反对美国单边退出《伊朗核协议》的行为,表示将继续留在该协议中,并携手设立一套新的机制,来保障同伊朗之间的正常贸易。


2.1 美国制裁对中资公司业务的影响


美国本轮对伊朗制裁的最大影响是对伊朗的国际金融封锁及其所带来的一系列问题。由于美国是目前全球的金融中心,美元更是在国际金融体系中占据了绝对的主导地位,所有以美元为货币进行的交易,都需要在美国完成清算等程序,必然会同美国银行或金融机构发生直接或间接的联系。因此在2018年11月4日之后,一方面,同伊朗之间进行的能源交易几乎不再可能通过美元来完成,否则相关银行和金融机构将会面临重大的被制裁风险;另一方面,相关银行或金融机构几乎不可能不开展以美元为基础的业务,出于规避自身风险的考虑,也会主动切断在伊朗地区的业务。


对于在伊朗存在业务的中国企业而言,美国对伊朗制裁的首要冲击,是其伊朗业务无法接入以美元为基础的全球金融和交易系统;其次,伊朗能源行业主体被大量加入受制裁者名单,同受制裁者名单中的主体进行交易,自身也有可能被列入受制裁者名单。


在制裁期间,中资银行和金融机构在伊朗的业务受到的冲击最大,几乎要全面停止伊朗的本地业务和同伊朗相关的能源类业务。各大中资石油公司不得再对伊朗上游能源领域进行新的大规模投资。中资服务公司,包括地面服务、钻井服务、航运和港口服务等,也不得大规模向伊朗提供服务。贸易进出口业务,除了食品和药品等制裁清单例外的业务外,其他业务很大程度上被禁止,尤其包括使用了美国技术的产品的进口。


2.2 中国政府应尽快出台反制裁政策


美国对伊朗的制裁是一种国家间的系统性政治风险,最好的解决办法是由中国政府出面,同美国一起寻找到合适的长期解决办法。同时,从中美经贸摩擦的深层矛盾分析,无论美国在180天后是否会延长给与中国的“重大削减例外”豁免,中国都应该对美国的制裁政策制定和出台系统应对措施。


在法律和政策层面,中国应当尽快出台反制裁政策,减少美国制裁对中国企业的影响,在此问题上可以参考欧盟的做法。美国退出《伊朗核协议》之后,2018年8月6日,欧盟将1996年《反制裁法案》(Blocking Statute)修订后重启,限制美国域外制裁政策在欧盟的效果,保护欧盟企业的合法权益,要求欧洲公司面对美国制裁不得遵守美国制裁政策,在欧盟管辖范围内不认可任何美国法院或机构的域外管辖制裁的效果,规定因美国域外管辖权实施制裁导致的欧盟受损企业,可以向相关个人或机构要求赔偿(可以直接在欧盟起诉美国政府)。


在执行层面,中国应当近一步加快人民币国际化的步伐,尽快落实与俄罗斯和欧盟一同组建的独立能源贸易闭环,通过设立特殊目的公司的方式,最大程度降低美国制裁可能给中国企业带来的不利影响,保护好中国企业的合法权益,并且维护好中国的能源安全。


2.3 中资企业应综合评估在伊朗的业务


中国企业要做好涉伊业务的商业安排,尽量避免制裁可能给企业带来的巨大风险冲击。由于美国对伊朗的制裁存在波及母公司的可能性,企业需要对自身涉伊业务和整体业务进行综合风险评估,以决定是否继续维持伊朗项目。中资企业需要做好内部的风险控制和风险隔离工作,提高风险识别的能力,对于合作伙伴可能存在敏感业务的情况,也应予以关注和审查,避免被美国制裁所影响。


按照美国的制裁规则,“过渡期”后新发生的违反制裁政策的业务会受到美国制裁。但对于正在运行的项目,美国制裁政策并没有要求彻底退出,而只是要求不得采取超出上述制裁规则所允许限额的诸如购买原油、提供技术和资金支持等行为。特朗普政府在对伊朗制裁政策方面存在着极大不确定性,从商业角度来看,暂停伊朗业务并保留基本的业务存在,不失为一种既不违反美国制裁规则又保留未来商业可能性的做法。但项目是否真正暂停,还需要咨询专业的制裁律师,并根据项目情况、合同条款以及伊朗方面态度进行综合判断分析。


美国之所以能对伊朗进行单方面制裁主要基于两点:1)美国巨大的市场、强大的经济体量和雄厚的技术实力,这是美国单方面制裁他国的经济基础;2)美元在国际货币中的主导地位,这是美国单方面制裁别国的主要武器。


但是,美国单边主义制裁政策也是一把“双刃剑”,一方面,本轮制裁短期内必定会对伊朗经济带来重大不利影响,但影响持续的时间和范围尚无定论。另一方面,单边主义制裁会削弱美国在国际社会的信誉和地位。受制裁影响的相关国家不得不采取相应措施,这不但会削弱美元地位,也为一些国家货币的区域化和国际化提供了空间。


伊朗是“一带一路”国家中优质能源投资目的国。挑战与机遇并存,目前西方公司纷纷撤离伊朗,这为中国企业提供了千载难逢的商业契机。在此过程中,中国政府应尽快出台有效的政策和法律,切实保护好中国企业在伊朗的合法权益。

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